ТЕНДЕРНАЯ ПАЛАТА ХЕРСОНСКОЙ ОБЛАСТИ

16.06.2010

Вельмишановні колеги!

Член Асоціації Інженерів - Консультантів України Установа «Палата експертів з управління програмними проектами і фінансовій діагностики ТПХО» з 2005 року по наступний період проводить дослідження і аналіз проблем в сфері державних закупівель України . Керуючись даними досліджень і аналізів, ми можемо виділити наступні системні проблеми, які потребують рішення в рамках розвитку законодавства про закупівлі.

Напрями розвитку системи держзакупівель в Україні.

По - перше , необхідне створення комплексної системи управління ризиками держзакупівель, що охоплює як всі типи ризиків, так і всі форми прояву ризиків на всіх етапах закупівельного циклу.
У момент розробки і ухвалення ВР ЗУ «Про державні закупівлі» (надалі – ЗУ), як головний чинник ризику сприймається виключно корупція. Проте практика застосування закону продемонструвала істотні ризики недобросовісної поведінки і некомпетентності постачальників, що породжує ризики невиконання замовлення.
Одночасно виявилася трансформація корупційних ризиків і їх міграція на інші стадії закупівельного циклу.
Система заборон не стільки скоротила корупцію і зловживання, скільки перевела їх в інші форми: змови замовника і постачальника через зайву деталізацію ТЗ під конкретних постачальників; які реєструються і допускаються на торги , але не беруть безпосередньої участі в торгах і договір (контракт) полягає за ціною, близькою до початкової; зриву процедур проведення торгів «сірими» учасниками шляхом демпінгу в комерційних пропозиціях або необґрунтованих скарг на дії замовників; неформального врегулювання суперечок у зв'язку з невиконанням, невчасним або недобросовісного виконання договорів (контрактів), як в результаті вибору недобросовісних постачальників, так і в результаті некомпетентних дій замовників.
Сьогодні необхідно мінімізувати обидва типи ризиків — як корупції, так і
невиконання закупівлі — і навчитися управляти ними.
На нашу думку рішення цієї задачі можливе тільки при комплексному розгляді системи задоволення державних потреб — включаючи не тільки стадію розміщення оголошення (на якій спрямовань ЗУ ), але також стадії планування закупівель і виконань договорів (контрактів). На лекціях ,по підвищенню кваліфікації членів тендерних комітетів, мною ретельно розглядається питання планування закупівель.
Процедура проведення торгів більш ,чи менш прописана чинним законодавством України. Процес планування здійснюється тендерним комітетом замовника формально, необґрунтовано, що є помилкою. Після підписання договору ( контракту) з постачальником товарів,робіт і послуг робота тендерного комітету згідно до чинного законодавства України з питань державних закупівель як би завершається. Але, під час проведення перевірок використання бюджетних (державних) коштів , за недоліки і не якісне виконання договірних відношень відповідальність мають голова та члени тендерного комітету. Усі недоліки і помилки знаходять в ТЗ ТД, що не зовсім відповідає реальності.
Необхідна комплексна ув’язка заходів на усіх етапах життєвого циклу державних закупівель. Міжнародний досвід указує на важливість створення єдиної комплексної технології управління життєвим циклом державних закупівель .
Не підписання Президентом України та шумне громадське обговорення концепції, що визначилася в ЗУ «Про державні закупівлі» свідчить про те, що Уряд усвідомлює дану проблему. Проте необхідне швидше просування в цьому напрямі.
Разом з обхватом всіх стадій закупівельного циклу істотним моментом в вирішенні проблеми управління ризиками держзакупівель також є створення ефективних бар'єрів для доступу в систему держзакупівель недобросовісних і некомпетентних агентів – як на стороні постачальників, так и на стороні замовників – через відповідні механізми селекції, стимулів і санкцій.
Вирішення цієї проблеми тісно пов'язане з критеріями «добросовісного поведінки» і «компетентності», які можуть бути сформульовані тільки в контексті оцінки кінцевих результатів діяльності: дотримання і якісного виконання постачальниками їх зобов'язань по постачаннях товарів робіт і послуг; ефективного виконання замовниками їх основних функцій для забезпечення яких здійснюються держзакупівлі.
По - друге , з сказаного витікає ще одна системна проблема - необхідність збалансувати цілі регулювання щодо кінцевої ефективності (рентабельності) закупівель. В даний час предметом законодавчого регулювання є лише процедури торгів, а ефективність закупівель розглядається контролюючими органами суто з погляду дотримання процедур проведення тендеру. Проте, насправді, кінцевою метою процесу держзакупівель є забезпечення державних потреб, і система регулювання повинна бути налаштована на забезпечення реалізації саме цієї мети. Важливим елементом такого пере налаштування і якісного розширення системи регулювання є побудова ефективного моніторингу держзакупівель принципи якого будуть виділені нижче.
У – третіх , ця гармонізація має право і відповідальність постачальника і Замовника . Якщо до початку 2008 року баланс був порушений на користь Замовників , то з
ухваленням Постанови «Про закупівлю товарів,робіт і послуг за державні кошти» маятник різко гойднувся у бік постачальників.
Сьогодні прийшов час відновити баланс, здійснивши оптимальне поєднання відповідальності постачальника і замовника, забезпечивши в обох випадках захист інтересів
добросовісних учасників процесу держзакупівель.
Відповідно до міжнародного досвіду розвиток добросовісної конкуренції
у секторі державних закупівель і стимулювання підвищення якості товарів, що поставляються, і послуг здійснюється шляхом недискримінаційного застосування до всіх учасників закупівель кваліфікаційних вимог, які повинні бути точно визначені, стандартизовані і відповідають предмету конкретної закупівлі. При цьому якість конкуренції оцінюється не поодинці критерію мінімальної ціни, а по сукупних критеріях
конкурентоспроможності — економічній ефективності закупівлі ( рентабельності) за період
життєвого циклу: ціні, якості, рентабельності ( надійності). Нарешті, необхідний облік тих витрат, які всі учасники торгів (як постачальники, так Замовники ) несуть у зв'язку з дотриманням тендерних процедур .
До сьогоднішнього дня система регулювання скоріше будувалася по критеріях спрощення процесів адміністрування для регулятора. Це дійсно дозволяло знижувати вартість регулювання і контролю. Проте необхідно враховувати також витрати, які несуть постачальники і замовники в зв'язки з необхідністю дотримання кваліфікаційних вимог і розробкою комерційної пропозиції. Кінець кінцем ці витрати завжди закладаються в ціну закупівель. Це відбувається або шляхом абсолютного завищення ціни постачань за відсутності достатньої конкуренції на торгах (що змовляється надмірно ускладненими процедурами і непривабливими умовами участі в торгах для постачальників), або шляхом
відносного завищення цін — при постачанні товарів низької якості.
Одночасно надмірні витрати, які несуть замовники , приводять до того , що вони реалізують свої основні функції в меншому об'ємі або з зниженою якістю.
На нашу думку, вирішення виділених системних проблем можливе в рамках узгодженого руху по наступних напрямах розвитку системи держзакупівель.
1. Необхідно орієнтуватися на послідовне скорочення сфери нерегламентованих закупівель (включаючи закупівлі держкорпорацій і природних монополій, регулювання яких в даний час є предметом обговорення в Уряді ( що Ю.В. здійснювала у ручному режимі).
2. Безумовною передумовою цього, проте, виступає розширення спектру використовування способів закупівлі і можливість адаптації адаптованих контрактів до зовнішніх умов, що змінюються.
3. Розширення повноважень Замовників спричиняє за собою необхідність побудови багаторівневої системи моніторингу і контролю, яка винна спиратися на логічно збудовану публічну систему збору інформації про закупівлях і повинна бути основою для оцінки кінцевої ефективності (рентабельності) держзакупівель, а також для виявлення можливих зловживань в сфері держзакупівель.
В рамках даного підходу побудова реально працюючої системи збору і аналізу інформації про держзакупівлі є відправною крапкою в переході системи регулювання держзакупівель на якісно нову стадію розвитку — коли держава зможе не тільки контролювати дотримання тендерних процедур , але буде в змозі побачити в загалі закупівельний цикл і оцінити кінцеві результати закупівель, що проводяться. При проектуванні такої системи для забезпечення її подальшого ефективного функціонування вже на рівні постановки завдання необхідний ряд кроків.

По - перше, повинно здійсніться розділення інформаційних потоків по
стандартизованою (масовою) і не стандартизованою продукції — з структуризацією цих масивів даних по групам товарів, робіт і послуг (на основі прийнятих класифікацій продукції і послуг). На цій базі для стандартизованої (масовою) продукції стане можливим порівняння цін і інших умов постачання в розрізі окремих державних замовників, різних способів закупівлі і т.д. Такий підхід також зробить можливою перевірку обґрунтованості стартових цін закупівель з боку головних розпорядників бюджетних коштів і контролюючих органів. Для не стандартизованої продукції порівняння цін і інших умов закупівель в більшості випадків прямо будуть неможливі. Проте акумуляція цієї інформації даватиме можливість для подальшого аналізу умов закупівель з залученням експертів, не афілійованих із замовником, що проводив закупівлю.
По – друге , необхідне розділення масивів інформації про закупівлі на:
− загальнодоступну інформацію (для громадян, громадських організацій потенційних постачальників, зацікавлених державних замовників і т.д.)
− інформацію, доступну тільки для державних замовників (по їх власним закупівлям, а також по закупівлях інших замовників в об'ємах, достатніх для коректного аналізу ринку, зі ставлення результатів аналогічних закупівель і т.д.);
− інформацію, доступну для вищестоящих органів;
− інформацію, доступну для контролюючих інстанцій (по всім закупівлям).
Загальнодоступна частина інформації про державні закупівлі (що реалізовується через
єдиний офіційний портал) повинна давати зовнішньому користувачеві можливість отримання інформації про нові торги і про ціни, що склалися на попередніх торгах.
Закрита частина інформаційної системи винна дозволяти уповноваженому органу з питань державних закупівель і контролюючому органу відстежувати хід реалізації закупівель на всіх стадіях закупівельного циклу (від планування закупівель до виконання контрактів). З урахуванням того, що багато відомств , головних установ тощо вже мають у себе такі системи - єдину систему необхідно будувати як розподілену і таку, що враховує
специфічні потреби окремих відомств, міністерств,головних управлінь,установ тощо.
Побудова подібної інформаційної системи дозволить зробити якісно новий крок в розвитку механізмів контролю і стане основою для ефективного виявлення можливих зловживань в рамках державних закупівель.
При цьому важливе правильне і повне розуміння феномена зловживань в даній сфері. На нашу думку, зловживанням в держзакупівлях є не тільки корупція (коли замовлення свідомо віддається конкретному постачальникові за винагорода в адресу чиновника, що ухвалює рішення про закупівлю), але і шахрайство (коли постачальник занижує ціну на торгах, знаючи, що при цьому він не зможе забезпечити постачання належної якості у встановлені терміни). Обидва типу зловживань можуть бути виявлені не стільки по критерію порушення тендерних процедур , скільки через фіксацію істотного відхилення цін від що склалися на ринку — як вгору (у випадку з корупцією), так і вниз (у випадку з шахрайством).
У першому випадку предметом спеціального розгляду на рівні головних розпорядників бюджетних коштів і контролюючих інстанцій повинні бути будь-які відхилення вгору від рівня цін, що склався.
У другому випадку предметом спеціального розгляду повинні бути випадки істотного зниження цін (наприклад, в два рази і більш до стартових цін).
Такі відхилення свідчить не стільки про економію бюджетних коштів скільки про некомпетентність замовника або несумлінність постачальника яка може бути чревата для державного замовника зривом постачань або серйозними ризиками при використанні товарів, робіт, послуг, поставлених по заниженим цінам. Практична реалізація пропонованих нами підходів приведе до істотному ускладненню функцій регулятора.
Очевидно, що уповноважений орган з питань державних закупівель не має можливості на це, якщо не отримає необхідних додаткових ресурсів. Разом з тим підвищення ефективності адміністрування також повинно відбуватися за рахунок концентрації уваги регулятора на великих закупівлях — що припускає підвищення «вартісних порогів» застосування обов'язкових конкурентних процедур до рівнів, використовуваних в міжнародній практиці ( наприклад МБРР,ЄБРР користуються стандартами і документообігом ФІДІК) , а також можливу передачу Антимонопольному комітету України частини нинішніх контрольних функцій уповноваженого органа - Мінекономіки.
Ми усвідомлюємо, що рішення перерахованих вище задач по розвитку системи
регулювання держзакупівель зажадає часу і дасть найбільш істотну віддачу в середньо ‐ і довгостроковій перспективі. Тому паралельно необхідна реалізація першочергових заходів, які назріли перш за все стосовно державної закупівлі відносно технічно складною, інноваційною і унікальної продукції і послуг .
У професійному співтоваристві в даний час обговорюються форми і ступінь, в якому доцільно передбачити:
− встановлення кваліфікаційних вимог до учасників державних закупівель , з чітким розмежуванням кваліфікаційних вимог на стадії допуску і на стадії оцінки заявок учасників;
− встановлення аналогічних кваліфікаційних вимог до субпідрядникам / співвиконавцям учасникам і вимог до продукції, що поставляється субпідрядниками / співвиконавцями;
− розширення способів державної закупівлі , зокрема шляхом проведення багатоетапного конкурсу з можливістю кваліфікаційних вимог і конкурентними переговорами;
− право замовника запрошувати роз'яснення і додаткову інформацію від учасника по представленій заявці, перевіряти заявлені учасниками дані, відхиляти заявки на всіх стадіях
розгляди заявок; − право замовника встановлювати способи атестації тієї, що
поставляється продукції, зокрема перевірку якості продукції , і технічною сумісності на стадії допуску учасників;
− особливості оцінки заявок, зокрема вибір переможця на основі комплексного показника
« економічної доцільнос</s